samedi 15 février 2014

Passage sur Radio campus à propos de la gouvernance

Pour mon (modeste) premier passage à la radio, je suis allé parler du concept de gouvernance avec deux camarades du collectif Diffraction, pour l'émission Histoire de Savoir diffusée sur Radio Campus, radio de l'Université Libre de Bruxelles. Voici l'enregistrement, suivi des notes qui m'ont permis de faire ce billet (que j'ai du raccourcir sur le moment pour les besoins de l'émission) :



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Retour sur le concept de gouvernance

Le mot de gouvernance revient dans toutes les bouches en cette fin d'année. Certes, à l'ULB, nous en avons déjà entendu parler en long et en large avec la réforme de la gouvernance de l'université, cependant, et plus globalement, ce terme est usité par une multitude diverse et éclectique de personnes, des politiciens aux journalistes en passant par les universitaires. Ainsi, Jacques Chirac pouvait en appeler à une « gouvernance mondiale » dans le cadre d'un ONU de l'Environnement, Alain Juppé se féliciter d'assister à l'émergence de mécanismes de gouvernance mondiale, et l'on a même entendu parler, lors du changement de pape, de « discussions internes » sur la « gouvernance » du Vatican !

Mais qu'est-ce que la gouvernance ? Que peut-on mettre derrière ce terme employé à toutes les sauces, par des gens de gauche comme de droite ? Le concept de gouvernance est aujourd'hui agité sans cesse comme un mot fourre-tout pouvant désigner tour à tour bonne gestion des affaires courantes, type de gouvernement ou l'action même des gouvernants. Un détour par l'histoire s'impose donc pour comprendre l'origine de ce concept, et ainsi en appréhender un peu mieux la teneur.


Histoire

Le terme de gouvernance remonte à loin en arrière. La première occurrence semble dater du XIIIe siècle, où ce terme désignait en Ancien français un synonyme de « gouvernement ». Durant le XIVe siècle il prit plusieurs significations différentes : en France, il pouvait par exemple à la fois désigner le fait de bien se tenir, certains territoires du Nord de la France dotés d'un statut administratif particulier ou la charge de la gouvernante domestique ; tandis qu'en Angleterre il était furtivement employé comme équivalent de « gouvernement ».

Disparu temporairement du vocabulaire, il faudra attendre le XXe siècle pour qu'il revienne sur le devant de la scène, en commençant dans les années 30 par les travaux de Ronald H. Coase, prix Nobel d'économie en 1991 et l'un des fondateurs du courant dit néo-institutionnaliste. Pour rappel, il s'agit d'une école de pensée sociale qui interprète les relations sociales et politique, mais aussi l'histoire et les relations internes de l'entreprise, dans une vision purement économiste, à l'aide de critères comme le rendement et l'efficacité. C'est à ce moment là que le terme gouvernance commence à être théorisé : il s'agit alors d'une méthode de gestion non hiérarchique des entreprises associant d'avantage les salariés. Petit à petit cependant, l'on voit le terme s'appliquer aussi à la façon dont les individus et les institutions gèrent leurs affaires communes.

En même temps, l'on observe dans les années 60 de plus en plus de travaux (Karl Deutsch, Robert Dahl ou David Easton) réfléchissant à la manière de gouverner nos sociétés démocratiques et convergeant vers une forme de culte du consensus. Une bonne démocratie doit être une démocratie pacifiée, limitant les conflits politiques et cherchant le compromis entre des partis considérés comme des agents rationnels et intéressés. Dans les années 70, les rapports de la Trilatérale concluent à la nécessité de changer de façon de gouverner les démocraties, devenues ingouvernables à causes des citoyens voulant participer à la démocratie.

C'est alors qu'intervient le tournant Thatcher. Le terme sert tout d'abord à décrire et réguler le fonctionnement des instances et des structures d'entreprises (notamment chez l'économiste Olivier Williamson), mais surtout il sert à désigner dans le monde des affaires une gestion intègre et rigoureuse d'entités privées. On parle à ce moment de « corporate governance », soit des méthodes de saine gestion des fonds que les investisseurs confient aux entreprises, tout cela masquant le fait que les entreprises à la fois cherchent à s'autonomiser et à accroître la surveillance, bien souvent électronique, de leurs employés pour les rendre plus efficaces et productifs.

Durant cette période, la gouvernance est à l'entreprise privée ce que la politique est à la société. Cependant, il n'y a qu'un pas entre cela et son inversion, pas rapidement franchis par le gouvernement thachérien : c'est lui en effet qui va révolutionner la conception de l'État. Son rôle se transforme et l'on cherche soudainement à le gérer à la manière d'une entreprise. La gouvernance devient le cache-sexe de la réforme néolibérale de l'État, l'on parle par exemple en Angleterre de « gouvernance municipale » et en France de « nouveau management public », pour parler en fait de privatisation des entités politiques locales, chargées de suppléer au désinvestissement de l'État en ayant de plus en plus recours au privé et aux associations. Toujours dans une logique de rentabilité.

Dans les années 90 enfin, revirement : après l'échec patent des politiques néolibérales, la gouvernance se veut positive. Il ne s'agit plus de parler de gouvernance mais de « bonne gouvernance », et celle-ci est employée à toutes les sauces par les organisations internationales, principalement la Banque Mondiale et le FMI qui désormais assujettissent leurs aides au Tiers-Monde à l'adoption de principes de « bonne gouvernance ». En apparence, ceux-ci se veulent neutres et nécessaires, mais dans les faits il s'agit d'appliquer les politiques macro-économiques néolibérales consistant à privatiser les services publics, déréguler le marché du travail, réduire l'État-providence, etc. Pendant ce temps, tout converge vers la généralisation de l'emploi de ce terme : faiseurs d'opinion cherchant consciemment à l'imposer au débat public, généralisation de l'anglais managérial, dirigeants le récupérant, etc.

Avec la mondialisation, l'on voit enfin émerger la société civile comme acteur des relations internationales. L'État-nation devient suspect car vu comme égoïste, centralisateur, limités par des frontières et trop rigide. La société civile sera progressivement substitué à lui, car celle-ci, aux yeux de ses thuriféraires, ne connaît pas de frontières, implique une diversité d'agents mélangeant multinationales, associations et ONGs, et marche au compromis entre acteurs privés. La politique est par conséquence dévalorisée, ainsi que la sphère publique avec elle, et parallèlement à cet effacement se propage une idéologie court-termiste où rentabilité rime avec immédiateté.

Qu'est-ce que la gouvernance ?

En conclusion, qu'est-ce que la gouvernance ? Nous pensons que l'on peut résumer ce concept à trois critères principaux : 1) le contrat plutôt que la loi 2) le consensus à tout prix et 3) la fluidité des rapports sociopolitiques.

La gouvernance favorise le contrat plutôt que la loi, car en effet ce premier est plus adapté au marché. L'usage du contrat doit toujours être favorisé à celui d'une loi, vue comme trop limitative et pas assez flexible. C'est d'ailleurs pour cela que les pays anglo-saxons, adeptes du common law, s'y sont plus vite conformés. A cela s'ajoute la prolifération des codes de conduite, produits des acteurs privés. La sphère publique, l'autorité publique sont délégitimées : il faut réguler la société le moins possible, avoir recours au privé le plus possible et au final se conformer aux règles du privé, comme si l'État était un acteur comme un autre – d'où d'ailleurs les récurrentes divagations sur leur faillite, ignorant ainsi qu'un État ne peut pas faire faillite, la faillite étant un concept de droit privé (en revanche il peut très bien faire défaut de paiement et ne pas rembourser ses dettes, comme ont pu le faire l'Argentine ou l'Islande plus récemment).

En second lieu, le consensus est vu comme un idéal à atteindre, l'alpha et l'oméga de la démocratie. Or, le consensus consiste à mettre d'accord tout le monde en évitant le conflit, le débat et la décision prise au vote. En somme, il dépolitise les enjeux. La conséquence est simple : non seulement cela vient à rendre invisibles les rapports de force qui se trament derrière chaque décision prise au consensus, mais en plus cela tend à résumer tout problème politique à un problème technique nécessitant une solution technique. Le peuple ou ses représentants ont le tort de chercher à sanctionner un vote, à faire s'affronter des camps, voire à aller jusqu'à avoir une idéologie, là où les techniciens, prétendument neutres et apolitiques, iraient droit au but sans se préoccuper d'enjeux électoraux ou d'idéaux politiques. Comme le note Thierry Brugin : « Dans la gouvernance, on observe une "normalisation technique envahissante" qui tente d'évacuer la dimension politique sous le discours de la neutralité, en se cachant derrière le langage de la gouvernance des entreprises. La gouvernance conduit à remplacer les normes juridiques (décidées par les pouvoirs publics représentant le peuple) par des normes techniques (créées par des intérêts privés) ». (« La gouvernance par la société civile : une privatisation de la démocratie ? »). L'émergence de gouvernement de « techniciens » attestent de cette montée en puissance des technocrates, quand bien même la réalité nous prouve sans cesse que les techniciens, adeptes échevelés des méthodes économiques d'austérité et de politiques de la demande, sont loin de faire preuve de neutralité.

Enfin, et pour terminer, le pouvoir devient fluide. Il ne s'agit plus du mode de gouvernement qui partirait d'un centre et qui irait imposer ses sanctions autour, mais bien d'un nouveau type de pouvoir, ce que Foucault appelait la « gouvernementalité », et qui fonctionne dans une logique typiquement postmoderne de « fluidité ». Explication : là où sous la modernité le pouvoir était central, impliquait une autorité explicite et distincte, il prend une toute autre forme sous la postmodernité : morcelée, décentralisée, partout et nulle part. La gouvernance indique bien cela : l'idée qu'il ne faut plus de lieu de décision central mais une myriade de décideurs, enchevêtrés les uns dans les autres. Le problème devient évident : l'on vit dans un flou total, les agents participent tous du pouvoir mais sans vraiment avoir d'emprise dessus, et ceux qui le subissent ne savent vers qui se diriger, tant pour l'observer que pour le contester. Le pouvoir est liquide comme dirait le sociologue Zygmunt Bauman, on ne peut le prendre dans nos mains, il échappe à notre contrôle et n'a pas de forme constante. Un tel basculement implique une conséquence majeure, à notre avis, à savoir une impression de ne plus avoir de maîtrise de son destin, de ne plus savoir « qui tient les rennes » et surtout, chose dangereuse, de ne plus savoir qui est responsable de quoi – et donc à qui les gouvernés doivent éventuellement s'adresser ou s'opposer. L'organisation de l'Union Européenne en est la preuve manifeste : celle-ci, n'ayant aucune capacité de sanctionner par la force les textes juridiques qu'elle émet – et fort influencée par l'idéologie libérale-managériale – a décidé d'opter pour le système de « Mécanisme Ouvert de Coordination » (MOC), issu du soft law (droit mou) et du monde de l'entreprise. Celui-ci, en conclusion, est un exemple éloquent de gouvernance, puisqu'il n'édicte aucune mesure contraignante – on retrouve là l'idéal de consensus et de flexibilité – et fonctionne à l'aide d'outils tels que les guides de bonnes conduites ou le benchmarking (en bon français : étalonnage). Ne nous étonnons donc pas que cette organisation, comme tant d'autre structures internationales, favorise l'environnement néolibéral de la mondialisation et de sa gouvernance globale : elle en a besoin pour survivre.

Sources :
Texte réalisé à l'aide notamment de ces deux lectures indispensables : Robert Joumard, « Le concept de gouvernance », Rapport pour l'INRETS, et Alain Deneault, Gouvernance : le management totalitaire, éditions LUX.

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